（中国人民大学，北京 100872）
［摘要］政府购买公共服务作为一种治理工具，已经在世界范围得以推广。然而，政府购买公共服务作用的发挥要受制于众多条件，这就意味着政府购买公共服务有一个底线问题。为此，应该建立在政府职责、成本效益、公共服务质量、竞争程度和扶持社会组织五个分析维度的基础上，以清单列举的方式从政府职责分类、或者从公共服务分类出发来界定政府购买公共服务的范围和底线。
［关键词］政府购买; 公共服务; 底线; 分析框架
［中图分类号］D035［文献标识码］A［文章编号］1008-9314(2015)01-0069-05
［收稿日期］2014-12-15
［基金项目］国家自然科学基金项目“基于政策执行评估的政府采购政策功能实现机制研究”（71273266）阶段性成果；国家“985工程优势学科创新平台”专项经费资助项目
［作者简介］王丛虎，河南人，中国人民大学公共管理学院副教授，研究方向：政府采购与政府法治。
一、问题提出
中国公共服务市场化改革启动于1992年，以国务院颁布《关于加快发展第三产业的决定》为标志。［1］ 真正开始推行政府购买公共服务则肇始于20世纪90年代的上海，主要集中在政府向社会购买养老服务领域。［2］但由于当时提供养老服务的非政府组织数量有限，采购过程中并没有形成竞争态势，也无法形成真正意义上的市场，当然也就无真正意义的政府集中采购。［3］然而，这并没有影响我国政府购买公共服务发展的脚步。2000年之后，一场轰轰烈烈的政府购买公共服务行动在全国范围内展开。尤其是随着2003年《政府采购法》以及相关法规政策的颁布实施，政府购买公共服务的规模呈上升趋势，范围逐步扩大，其经济、社会效果也逐步显现。［4］党十八届三中全会决定明确要求：推广政府购买服务，凡属于事务性管理实务，原则上都要进入竞争机制，通过合同、委托方式向社会购买。不难看出，一场更大规模的政府购买公共服务即将在全国范围内展开。
然而，选择政府购买公共服务作为我国治理的主要工具，不能一哄而上，更不能盲目攀比，各级政府应该认清本质、结合本地实际情况，审慎决策。在使用该治理工具时，既要看到政府购买公共服务的优越性，更应该清楚认识到其存在的风险，如缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等问题。［5］所以，建立起政府购买公共服务的底线原则、分析框架成为当下的重要任务。
二、政府购买公共服务底线及原则的争议
政府购买公共服务作为治理工具，其初始目的在于“减少政府财政压力、经济节约、促进竞争”［6］等，也正因为如此，很快得到理论界和实践部门的齐声喝彩。然而，作为一项市场化工具，政府对其使用有一个度的问题。如果失去理性地过度使用治理工具，则必然失去其效用，甚至走向反面。为此，在发达国家中对于政府购买公共服务的批评一直存在。
“事实上，在政府购买公共服务问题上，我们表现出的热情有些过度，因为我们不但缺乏经验数据证实政府购买的确能够提高效率和节省成本的承诺，而且对这一模式中所隐藏的风险知之甚少。”［7］ 凯特尔也发现：政府购买公共服务并不总是那么容易发展或促进竞争，而且为社会服务寻找供应商，特别是能够寻找到合格的非营利组织常常不是一件容易的事情。［8］ 除此之外，更具有挑战性的问题还表现为：如何克服市场的无序与不发达、供应商的供应能力不足、政府合同管理水平低下等种种风险。即使退一步而言，市场是发达的、有序的，也同样不能过于依赖市场。这是因为：“竞争的确能够剔除哪些表现不好的供应商，还能为政府提供各种商品和服务。但是，竞争却不能总是告诉政府应该买什么，也无法防止利益冲突问题，不能告诉政府到底买到什么样的东西。”［9］ 换句话说，政府要想成为一个精明的购买者不是一件容易的事，甚至要付出比自己生产和提供更高的代价。
基于此，关于政府购买公共服务是否有一个底线问题则成为学者们的关注焦点。一种观点认为，对于地方政府而言，所有的政府职能都可以外包。［10］ 如美国印第安纳波利斯市市长斯蒂芬·戈德史密斯勾勒出了政府全面实施购买公共服务之后的图景，并声称：只需一个市长、一个警察局长、一个规划局长、一个采购局长和几个合同监督员，就可以治理整个城市。根据Stephen Goldsmith, The Twenty-First Century City: Resurrecting Urban America(Washington,DC: Regnery,1997) 和 萨瓦斯的《民营化与公私部门的伙伴关系》（周志忍等译，中国人民大学出版社2003年版，第184页）编辑整理。显然，这属于典型的全面实施政府购买公共服务的观点。我国也有学者认为：凡是能确认受益主体且能够衡量受益程度、进而具备收费可行性的服务，就可以交由市场提供并由政府购买。［11］而反对者则认为：并非所有政府的职能都可以通过合同外包，或称通过向市场购买来实现。美国学者波士顿虽然认可几乎所有政府职能都可以外包，但他同时又强调：政府的政策制定和规划、执法和应急管理等众多职能则不能外包。［12］
不可否认，政府购买公共服务的底线是一个复杂的问题。如何确立底线的原则需要回到民营化的基础理论。民营化理论认为：必须区分公共服务的三个基本参与者：即消费者、生产者、安排者或者提供者。［13］具体而言，消费者直接获得或接受公共服务，可以是个人、政府机构、私人组织等；生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务，它可能是政府单位、志愿组织、私人企业、非营利机构等；服务安排者或者提供者是指派生产者给消费者、指派消费者给生产者，或者选择服务生产者的组织，通常是指政府部门。应该说，服务提供者或安排者与服务生产者之间的区别非常重要，也是政府购买公共服务的核心，也是界定政府角色的基础。［14］而在考虑政府是否要购买公共服务时，一个最为基础且需要判断的问题就是：“当服务的安排者和生产者同为一个组织时，维持和管理行政运行的成本，即因官僚制而产生的成本也就随之增加；而当服务的安排者和生产者分开时，又必然产生因选择和管理生产者而增加的交易成本。两种成本的相对价值比决定着安排和生产功能是否要分开。［15］ 所以，公私合作伙伴关系绝不意味着公共部门可以无限度、无底线、无标准地向市场购买公共服务。同样，对于政府而言，也绝不意味着可以以“节约资金、提高效率”等为借口毫无限制地放弃自己生产或安排公共服务，而完全转向市场购买。美国并不是不加区分地都向市场购买，而是通常考虑两个基本因素：一是相关法律的规定。1992年，美国联邦政策与采购办公室发布了92号政策函（policy letter 92）指出：若政府的某项职能与公共利益密切相关，且应当由公务人员来执行，则这些职能为政府固有职能。而政府固有职能是不可以向社会购买，只能由政府部门自己提供；二是政府绩效的要求。根据《联邦政府绩效与结果法》，政府部门必须对一项政府职能是否适合外包进行绩效评估。而绩效评估的基础就是“成本—效益”，同时还要考虑市场上的可获得性、质量的可控性等条件。
当然，我们更要看到，在不同国家不同发展阶段，经济成本并不是决定政府购买公共服务范围的唯一因素。对于中国而言，政府购买公共服务范围的大小还要直接和能否发挥市场的决定作用、能否实现政府治理现代化、能否推动事业单位改革相关联。所以，只有建立起多维度的分析框架和标准，才能进一步确立政府购买公共服务范围的原则和边界。
三、 政府购买公共服务底线分析框架的构建
发达国家已有的政府购买公共服务实践，尤其是美国等政府购买公共服务经验表明：对于任何一项公共服务项目的购买，应该建立起政府购买公共服务的分析框架，或者给政府部门一个可以评估是否要向市场购买的标准或指标体系。在总结了诸多学者观点实践部门的做法之后，马丁和米勒提出了发达国家政府购买公用服务分析维度，即服务成本、服务质量、公共雇员、工资薪酬、竞争5个方面，并具体提出了市场优势、政治阻力、服务质量、公共雇员的影响、法律障碍、潜在风险、社会资源支持、政府控制能力、购买成本9个指标。［16］
基于以上分析框架，结合我国的实际情况，我国政府购买公共服务析框架可以考虑从政府职权的性质、公共服务的成本效益、公共服务的质量、引入竞争的程度、支持社会组织的情况五个维度展开。具体分析如下：第一，政府职权性质维度。我国现有的法律对于政府职权的界定还很不完善，界限还很模糊。这样就为依据宪法和组织法规定的固有职权来确定是否向市场购买带来困难。但总体而言，政府职权的法定性则应该成为购买公共服务的基本边界。这就说，是否向市场购买公共服务，首先要分析该项职权是否属于宪法和组织法规定的范围。如果是，原则上不得向市场购买；反之，则可以考虑转变职能，或者向市场购买公共服务。第二，成本效益维度。政府购买公共服务能否有效节约供给成本，这是衡量政府购买行为的核心指标。政府在购买服务过程中，政府内部供给成本核算是最重要的，也是政府购买公共服务的起点。只有购公共买服务的成本以及承包商通过竞标以后的成本在一定范围内低于政府内部供给成本，政府购买才物有所值。为此，衡量一项政府职能是否向市场购买的重要标准就是成本-效益的分析。第三，公共服务质量维度。公共服务的质量直接关系到政府的公信力以及政府采购资金的效益。因此，必须保证承包商供给的公共服务质量可靠，符合政府部门及群众需求，即政府在采购过程中必须能够有效地实施质量管理，才可以向市场购买公共服务。具体而言，当私人部门的产品质量容易被监测和评估时，通过市场来组织生产就比较有效；而当产品的质量很难监测的时候，如通过市场来组织生产则可能是无效的。这时，就应该选择由政府设立的公共部门或机构来提供这些产品。［17］ 第四，引入竞争的程度维度。市场经济条件下，政府购买公共服务要鼓励多元组织，如企业、社会组织、事业单位等积极参与竞争。一方面，市场经济的发展，符合政府采购资质的组织越来越多。这样，政府采购引入竞争的程度直接关系着社会公平和正义；另一方面，引入竞争的程度决定着购买程序的透明度，竞争充分对抑制腐败、提升质量有着积极作用。美国政府采购价格管理的原则是“全面公开竞争”，强调通过市场竞争选择承包商，通过有效的竞争机制来提高性能、降低成本。不言而喻，政府购买公共服务应最大限度地吸引各种潜在供应商参与竞争。为此，政府购买公共服务的项目能否促进竞争也是一个重要分析维度。第五，支持社会组织的发展维度。近些年来，我国社会组织迅速发展，社会组织的结构、布局、质量不断得到优化，社会作用到了进一步发挥，社会组织体系也基本形成。但总体而言，我国社会组织还处于发展的初级阶段，面临许多难题和困境。十八届三中全会指出：要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。［18］具体到政府购买领域，就要求政府要有意识地向社会组织倾斜，支持它们的发展。为此，一项政府购买公共服务项目能否促进社会组织的发展也应该成为重要的分析维度。
基于以上分析，我们可以初步确定政府购买公共服务底线的分析框架。当然，我们也可以尝试着从具体职位上分析，即根据政府职位类别的不同，确定可否购买的边界。有学者将政府的职能分为：公共性公共服务、公益性公共服务以及介于二者之间的管理事务等，并指出：“行政管理类的公共性公共服务无法向市场购买，但为支撑政府部门履职、作为公共性公共服务必要中间投入品的部分服务，如法规制定的前期研究服务等也可以向市场购买；第二类公益性公共服务可以向市场购买，当然现实能否实施购买还取决与供给条件；第三类公共服务既可向市场购买，也可由政府直接生产，通常情况下优先向市场购买。”［19 ］这种采取概括性的分类具有一定指导意义，但亦有不能解渴之嫌。为此，可以根据职位分类的方式，对于职位类别不同提出是否采购则会显得具有可预见性、可操作性，也更具有指导性。笔者基于《国家公务员法》中的职位分类，再根据上述的底线原则及分析维度，建议如下：行政执法类职位，即法律法规授权的各级政府部门行政执法的职权则只能依据法律的明确规定行使，不可以向社会购买，也不得委托政府以外部门行使；专业技术类职位显然属于事务类管理，除涉及国家安全或国家秘密外，可以向市场购买服务；综合管理类职位中的规划、咨询、内部管理等事务除涉及国家安全、企业和公民权利外，可以向市场购买公共服务。而该类职务中的决策、组织、指挥、协调和监督等管理性事务则不可以向市场购买。
四、规范政府购买公共服务底线的建议
理想的状态是，无论从政府职责分类的角度、还是公共服务项目分类的层面，每一个政府部门都能通过特定的分析框架来确定其职责范围内管理事项的购买底线、或者能够确定所要提供的公共服务是否可以通过购买的方式来实现，并在此基础上通过法定程序和要求有序购买。为此，基于这种理想状态实现的要求，还需要在以下方面做出努力：
第一，细化职位分类和政府职责，采取清单方式列举政府购买公共服务边界。由于我国现职位分类的局限性，而基于职位的分类来确定政府购买公共服务的边界当然就具有模糊性、不确定性。为此，公共部门的职位分类的细化是明确政府购买公共服务边界的基础工作。而政府职能的内容则由具体政府职责或政府职权得以体现，所以，通过权力清单列举方式则被经常采用。例如美国在上个世纪90年代通过规章形式，采取清单式列举了包括刑事侦查、政策决定、采购活动的决定、听证的批准、信息公开批准、雇员的管理等［20］都不得向市场购买。尽管我国行政权究竟应包含那些形式尚存在争议，但从实践来看，行政权的形式主要行政立法权、行政计划权、行政调查权、行政处理权、行政处罚权、行政强制权、行政合同权、行政指导权等［21］则已被学者认同。为此，基于这种政府职责的表现形式，并采取与权力清单相结合的方式来确定政府购买公共服务的底线是一种不错的选择。然而，应该看到，我国尚处于转型期，政府职能转变是整个时期的突出特点。正是政府职能的动态性决定了基于清单式列举方式具有相当难度。如果在具体到职能的列举上，回到现行宪法、法律法规和“三定方案”的具体规定上是我们的很好选择，也是党的十八届四中全会提出依法治国与全面深化改革的应有之意。
第二，结合政府采购预算项目，重新梳理公共服务目录。考虑到我国公共服务的分类存在着标准不够统一、应用价值有限等特征［22］，从需求管理流程出发，做好公共服务的需求管理工作是理清购买公共服务底线的起点。具体说来，首先，政府部门要做好深入而细致的需求调查工作。在购买之前，要做好充分的需求调查，收集足够的需求信息。需求信息收集重点要考虑评估中的负面清单项目，进而在此基础上形成初步的服务需求目录。其次，政府部门要做好需求的筛查工作。需求的筛查是要对各种需求进行整理，然后基于财政支持能力和需求的轻重缓急，对不同需要进行排序，尤其是要优先考虑民生需求，并在此基础上形成对公共服务的有效需求。再次，政府部门基于可能购买的需要程度重新分类，并整理新的公共服务目录。整理公共服务目录的目的在于确定公共服务的提供机制，凸显可能的合理实现方式。虽然我国《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出要扩大有效供给，但是，具体到每一个预算部门的公共服务提供方式还需要在调研的基础上确定。政府基于购买需求的公共服务目录应该成为部门预算管理的基础和依据，也是确定购买公共服务边界的保证。
第三，建立科学的分析框架，构建公共服务购买指数。以需求管理和提供机制为基础而进行分类的公共服务目录，在具体的预算单位执行预算过程中还有许多工作要做。这其中最主要的就是对于预算计划中拟通过购买方式实现的公共服务项目，必须通过科学的分析框架和指标体系的评估才能确定是否向市场购买、如何购买、向何类别主体购买等问题。如前所述，只有在职权性质、成本效益、服务质量、竞争程度、社会组织的支持等不同维度符合购买的要求，才能考虑向社会或市场购买。为此，我们认为，应尽快建立政府购买公共服务的指数所谓政府购买公共服务的指数是笔者正在研究的课题，借鉴了公众所熟悉的指数概念。指数的取得将基于政府购买公共服务分析框架和指标来确定，笔者将在随后的研究中进一步论述。，以确定具体的政府采购人对于其所履行的行政职能是否可以通过政府购买、即合同外包，或者应该通过何种方式来实现。
第四，加强立法衔接，逐步完善政府购买公共服务的法律法规。政府购买公共服务项目的实施离不开具体的法律法规。而我国现有的《政府采购法》、《招标投标法》等相配套的法规规章虽然对于服务类的购买有所规定，但现有集中目录中的规定主要适用于公共部门的内部服务，如公车保险、维修，房屋的保洁等。而对于更为广泛的各类公共服务并没有涉及太多。也就是说，政府购买公共服务尚游离于法律法规调整之外。基于现有的以《政府采购法》为主导的政府购买法律体系，借鉴国际立法经验，我们应将公共服务纳入到其调整范围，并细化具体条款。为此，加强配套立法，尤其是制定《政府采购法》的实施细则以及与相关立法的衔接则成为完善政府购买公共服务法治化的当务之急。